江苏省民政厅等关于进一步加强和规范

安葬设施建设管理的实施意见

（苏民规〔2025〕1号）

各设区市民政局、发展改革委、财政局、自然资源主管部门、市场监管局、林业局：

为统筹做好全省公墓、骨灰堂等安葬设施建设，提高安葬设施管理和服务水平，推动殡葬服务高质量发展，更好地满足人民群众“逝有所安”需求，根据《殡葬管理条例》《江苏省殡葬管理条例》《江苏省公墓管理办法》等法规规章精神，结合我省实际，现就进一步加强和规范全省安葬设施建设管理提出如下实施意见。

一、总体要求和基本原则

（一）总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于殡葬工作的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，聚焦人民群众殡葬方面的急愁难盼问题，将安葬设施建设与管理作为保障和改善民生的重要举措，通过加强规划、审批、建设、验收、销售、运营等全流程规范管理，提升安葬服务质量和管理水平，促进殡葬事业高质量发展。

（二）基本原则

坚持公益属性，保障“逝有所安”。以满足群众基本安葬服务需求为着力点，强化殡葬行业公益属性，促进基本殡葬服务公平可及，完善以政府提供基本公共服务为主体、市场提供延伸服务为补充的安葬设施服务体系，加大和优化服务供给，更好地满足人民群众多层次安葬服务需求。

坚持规划引领，优化空间布局。科学规划先行，坚持集约用地，合理测算需求供给规模，修编殡葬设施专项规划，做好与国土空间总体规划和详细规划的衔接，实现城乡安葬设施供需适配。合理利用安葬设施存量空间，提高现有公益性安葬设施供给能力和水平。

坚持生态优先，倡导节地安葬。坚持以节约资源、保护环境为价值导向，推广节地生态安葬方式，提高土地利用效率。优先建设公益性骨灰堂，提倡和鼓励壁葬、草坪葬、花坛葬、树葬等生态节地葬法，探索打造生态安葬纪念园，促进绿色生态与人文关怀深度融合。

二、主要任务

（一）科学规划安葬设施布点

1．统筹规划布局。各地民政部门应会同发展改革、自然资源、林业等部门，依据国土空间总体规划，以设区市、县（市）为基本单元，按照服务半径合理、规模适度、功能适当、保障有力的要求，结合本行政区域人口及城镇化发展趋势，科学编制殡葬设施专项规划，报本级人民政府批准。

2．把握规划要领。殡葬设施专项规划应遵循节约土地、保护环境、保障需求、方便群众、公益优先的原则，统筹考虑当前和长远、需求与供给、存量与增量、传统与新风，因地制宜明确各类安葬设施的数量、规模和布点。公益性安葬设施规模按照服务区域人口数量满足到2035年使用需求的原则确定。优先规划公益性骨灰堂和节地生态安葬设施项目。对经营性公墓建设实行数量和面积双重控制，原则上不再审批新增经营性公墓。

3．有序推进改扩建。对新建安葬设施选址困难的，要充分依托现有殡仪馆、公墓建设骨灰堂或者改造提升既有骨灰寄存设施，拓展长期安葬功能。对农村公益性墓地（骨灰堂）及历史形成的集中埋葬点，要结合新型城镇化和乡村全面振兴进程，加强资源整合、改造提升，规范管理、优化服务，从源头遏制散埋乱葬。

（二）完善安葬设施项目审批

1．依法使用土地。安葬设施建设应依法办理建设用地审批和规划许可手续。城镇公益性安葬设施用地可采取划拨方式提供国有建设用地使用权。自然资源部门要将已批复的专项规划确定的公益性安葬设施用地统筹纳入国土空间规划“一张图”，并在用地报批时做好用地计划保障，确保合理用地需求保障到位。安葬设施建设占用土地，涉及农用地、未利用地转为建设用地的，应当依据项目审批文件确定的建设内容，依法办理转用审批手续。鼓励有条件的地方依照有关规定开展林地草地和公益性生态安葬地的复合利用试点。

2．明确审批主体。公益性安葬设施建设坚持政府主导、分级负责。公益性公墓根据服务逝者的区域范围由县（市、区）、设区的市民政部门审批。骨灰堂建设应当按照规定报县级民政部门和设区市民政部门审批，并依法履行规划、用地、建设等审批手续。需要为土葬习俗的少数民族居民建设遗体安葬设施的，按照有关规定办理。

3．完善审批手续。申请建设安葬设施应向民政部门提交以下材料：项目申请书；可行性研究报告，包括符合规划的证明文件、建设资金、用地和规模、服务机构和人员等；用地权属及性质证明；规划设计方案等。各级民政部门应严格按照审批条件进行审核，在批复各类安葬设施前，应征求自然资源、林业部门意见。符合条件的，依法予以批准；不符合条件的，书面通知申请单位并说明理由。

（三）加强安葬设施建设管理

1．强化主体设施建设要求。安葬设施建设应遵循节地生态的原则。安葬骨灰的单体墓位、合葬墓位的占地面积分别不超过0.5平方米、0.8平方米。除放置墓碑的基座外，墓位其他占地面积不得硬化。积极推行树葬、花坛葬、草坪葬、壁葬、骨灰撒散等节地生态葬式葬法，新建安葬设施的生态安葬区域占地面积不低于30%。公益性公墓应当使用小型卧式墓碑。倡导经营性公墓使用卧式墓碑；经营性公墓使用竖式墓碑的，高度不得超出地面一米。公墓墓区建设应体现园林化特点，绿化覆盖率达到50%以上，提倡先建园、后建墓，因地制宜、依山就势建设墓位。骨灰堂格位单位建筑面积不超过0.25平方米，体现实用、经济、美观。骨灰堂每层骨灰安放格位数量应根据由下到上逐层递减原则确定。骨灰堂建筑设计应符合《殡仪馆建筑设计规范》（JGJ124），建设城镇公益性公墓（骨灰堂）可参照《城市公益性公墓建设标准》（建标 182—2017）执行。

2．推广附属设施建设标准。公益性安葬设施至少应包括骨灰安葬区、业务办公区和公共服务区，有条件的地方应同时配建绿地、消防设施、停车场及必要的给排水、照明、通行道路等设施。“三区”设计应满足日常需求，同时兼顾祭扫高峰使用要求，执行相关防火和安全规定，并符合安防疏散要求。

3．依法加强设施建设监管。安葬设施应严格按照审批文件和建设规划要求进行建设，不得擅自变更建设内容。对于依法应当办理施工许可证的，应当办理施工许可证。安葬设施建设应委托具有相应资质的单位进行施工，并实行工程监理制度，确保工程质量符合相关标准。建设单位应定期向民政部门报告建设进度。

（四）严格安葬设施建设验收

1．做好项目验收。安葬设施建设完成后，建设单位组织设计、施工、监理等单位开展竣工验收，竣工验收通过后，应向审批的民政部门提出验收申请。由审批的民政部门会同相关部门按照各自职责开展实地验收。验收工作应严格按照审批文件和建设规划要求执行，确保项目符合相关标准。

2．完善验收程序。申请单位向审批的民政部门提交验收申请应提供以下材料：设计施工图、项目竣工验收合格报告、配套设施及管理措施、运营起始资金证明、管理单位和人员情况等相关材料。实地验收核查过程中发现不符合要求的，应责令限期整改，建设单位需在民政部门规定的时间内完成整改，并重新申请验收。未经竣工验收、交付使用的安葬设施，不得开展安葬服务，不得预签骨灰安葬合同。

（五）规范安葬设施销售行为

1．规范服务对象。安葬设施运营管理单位应根据服务区域和服务对象范围提供墓（格）位，提供墓（格）位时应凭死亡证明或者遗体火化证明办理。对于逝者健在的配偶、高龄老人（80周岁及以上）、危重病人（医疗机构开具的病危通知书）等特殊人群，可凭相关证明预定墓（格）位自用。

2．严格合同管理。安葬设施运营管理单位应当与逝者丧事承办人签订公墓（骨灰堂）安葬服务合同，推广使用省民政部门公布的殡葬服务机构骨灰安葬服务合同示范文本。墓位使用期限不超过二十年，期满需继续使用的，应办理续用手续。安葬设施运营管理单位应当建立墓（格）位销售管理档案，按照档案主管部门相关规定执行，确保销售信息完整、规范。

3．加强价格管理。强化安葬设施收费管理，实行政府定价或政府指导价的收费标准，由地方发展改革部门会同民政等部门在成本监审或成本调查的基础上，按照非营利并兼顾居民承受能力的原则核定；实行市场调节价的收费标准，由相关经营单位按照实际成本和合理利润自行确定，并履行相关报告程序。

（六）强化安葬设施运营管理

1．确定运营管理单位。公益性安葬设施要坚持“谁建设、谁管理”，由建设单位负责日常管理，也可在属地民政部门指导下委托已有的殡葬服务机构负责服务管理。鼓励乡镇政府采取与村委会共管、“村墓镇管”、设置公益性岗位等多种形式，负责农村公益性安葬设施管理。经营性安葬设施由依法取得经营许可的单位或个人负责运营管理。

2．严格执行收费标准。运营管理单位应建立健全内部管理制度，严格执行收费标准，不得擅自增加收费项目或提高收费标准。运营管理单位应在服务场所醒目位置公示安葬设施设立凭证、公墓性质及服务区域、服务项目、收费标准和依据、办事流程、服务规范、监督电话等内容，推行价格网上集中公示，推动殡葬领域价格收费阳光化、透明化。

3．加强日常维护管理。运营管理单位应定期对安葬设施进行维护和保养，确保设施完好、环境整洁；建立健全安全管理制度，加强防火、防盗、防灾、防水等措施，确保安葬设施和群众祭扫活动的安全；加强环境保护，采取有效措施减少环境污染。运营管理单位应提供文明便捷的祭扫服务，倡导文明、低碳、绿色祭扫，推广集体共祭、敬献鲜花、网上祭扫等方式。引导群众遵守管理规定，不从事封建迷信活动，不在非规定区域焚烧祭品、燃放烟花爆竹。经营性安葬设施的运营管理单位应提取墓葬费的5%建立维护基金，实行专账管理，在当地民政部门的监督下专门用于墓（格）位的维护和管理。

4．落实闭园管理要求。对已无可用空间建设墓（格）位提供安葬服务的设施，运营管理单位应将闭园信息主动向社会公开，方便群众知晓，接受社会监督。闭园管理期间，运营管理单位应合理安排人员力量，保证设施内环境整洁、设施设备运转正常，满足群众祭扫需求。对因违规占地纳入封闭管理的安葬设施，运营管理单位要严格落实相关部门监管要求，严禁新增违法建设行为；各地民政、自然资源、林业部门应按照依法依规、实事求是、一案一策原则，统筹解决群众合理安葬需求。

5．落实年度报告制度。安葬设施运营管理单位应当每年向审批或者所属的民政部门报送年度工作报告、财务审计报告，接受监督检查。年度工作报告应当包括审批登记信息、殡葬服务和收费情况、墓（格）位销售情况、履行社会责任情况、安全生产、接受奖惩等情况等主要内容（参考文本见附件1）。上一级民政部门可以通过抽查年度工作报告、财务审计报告的方式，对殡葬服务运营管理单位实施监督检查。

三、保障措施

（一）加强组织领导。各地要建立健全多部门齐抓共管的工作机制，结合实际制定工作方案，明确责任分工，完善政策措施，协同做好规划编制、审批验收、日常监管等工作。要加大资金统筹力度，通过财政补助、中央预算内投资、专项债券、福彩公益金等多渠道筹措解决项目建设所需资金，确保公益性安葬设施供给与群众基本殡葬服务需求相匹配、与殡葬事业发展要求相适应。要落实相关优惠收费及奖补政策，有条件的地区可适当扩大惠民范围和惠民内容。严格落实属地责任，加强风险研判和应对。

（二）落实部门责任。民政部门负责安葬设施建设和管理的统筹协调、指导监督工作，会同有关部门做好殡葬设施专项规划的编制及组织实施工作，依法实施殡葬行业监管。财政部门负责落实殡葬事业经费保障，加强资金管理和绩效评价；自然资源部门负责做好国土空间规划管理和安葬设施建设用地保障，优先保障公益性安葬设施合理用地需求；林业部门要加强林地草地与公益性生态安葬地复合利用的指导；市场监管部门负责安葬服务市场秩序监管，依法查处价格违法、违规收费、垄断等违法违规行为。

（三）强化监督管理。民政部门要会同相关部门建立健全综合监管和联合执法机制，加强对安葬设施建设管理工作的全过程监管。完善年度检查制度和“双随机、一公开”监管机制，年度检查要重点围绕审批手续、项目建设、运营管理、服务品质等方面，具体标准可在《江苏省安葬设施年检工作参考要素》（见附件2）的基础上展开，依法督促纠正安葬设施内超面积建设墓（格）位、违规提供墓（格）位等行为。

本实施意见自2025年11月16日起施行，有效期至2030年11月15日。

附件：1．安葬设施运营管理单位年度报告参考文本

2．江苏省安葬设施年检工作参考要素

江苏省民政厅

江苏省发展改革委员会

江苏省自然资源厅

江苏省财政厅

江苏省市场监管局

江苏省林业局

2025年10月16日

附件1

安葬设施运营管理单位年度报告参考文本

（____年度）

一、单位基本信息

二、年度运营数据统计

1．服务量统计

2．设施使用情况

三、合规管理与政策执行

四、社会责任与公共服务

五、财务概况（单位：万元） 

六、下年度重点工作计划

1.设施优化方面：_____________________________________

2.服务升级方面：_____________________________________

3.生态建设方面：_____________________________________

4.惠民举措方面：_____________________________________

5.其他方面：_____________________________________

七、重大事项说明

______________________________________________________ 

______________________________________________________

八、存在问题与建议

______________________________________________________ 

______________________________________________________ 

填报单位（盖章）：

负责人签字：

填报日期：____年__月__日

填报说明：

1．数据需真实有效，保留原始凭证备查；

2．涉及比率类数据保留小数点后一位；

3．盖章后报送主管部门备案。

附件2

江苏省安葬设施年检工作参考要素

备注：各地可在法律法规规定的基础上，调整检查项目和内容。