各市、县（市、区）自然资源主管部门：
为学习运用“千万工程”经验，促进城乡融合发展，缩小“三大差距”，推动共同富裕先行示范，现就深入开展土地综合整治工作，提出以下实施意见：
一、总体要求
坚持以“优化、盘活、修复、提升”为导向，将土地综合整治作为落实城乡规划布局一体融合的有效载体，突出一体规划、一体布局、一体推进，因地制宜推进“土地综合整治+”模式创新，以要素融合全面支撑“县城—中心镇—重点村”发展轴建设，助力做好“强城”“兴村”“融合”三篇文章，努力为全国提供形式多样、特色鲜明的浙江样板。
到2027年，全省完成土地综合整治项目280个，推动土地综合整治向国土空间治理转型，在城乡规划布局一体融合上取得新突破，强化城乡融合发展的空间支撑。到2030年，全省完成土地综合整治项目400个，建立并完善规划建设管理融合的国土空间治理体系，全面夯实共同富裕、城乡融合的空间基础，助推高质量发展。
二、进一步加强规划传导落实
（一）完善规划传导落实体系。各地应落实国土空间规划关于土地综合整治的总体安排，因地制宜编制土地综合整治专项规划，充分衔接国土空间详细规划体系，推进土地综合整治项目所在的规划单元详细规划编制。土地综合整治实施方案经批准后，可按照实施单元详细规划进行管理，并将整治区域逐级纳入国土空间规划“一张图”系统。整治过程中涉及对“三区三线”进行优化或调整的，应当符合相关调整规则，并与国土空间规划体检评估和动态维护做好衔接，涉及更新国土空间规划“一张图”系统的，按照国家有关规定进行。
（二）加强实施管理业务协同。加强与耕地保护、用地报批、规划管理、调查登记等业务衔接。涉及永久基本农田调整的，按照《永久基本农田保护红线管理办法》有关规定执行，补划方案可在实施方案建设同期内滚动编制，计划调入永久基本农田地块，严格控制非农建设占用；计划调出永久基本农田地块，严禁未批先建，待补划实施完成后更新永久基本农田监测监管系统。涉及更新国土空间规划“一张图”系统的，按照国家有关规定执行，作为用地审批、规划许可、执法督察和地籍调查等工作的依据。对已明确计划调入城镇开发边界的地块，不得开展补充耕地、高标准农田建设、永久基本农田储备区划定等。涉及地类变化、影响不动产和自然资源权利变化的，应做好数据互通共享，确保数据现势有效。涉及林地、水域调整的，与相关部门规划和政策做好衔接。
（三）深化整治单元空间设计。开展土地综合整治单元空间设计试点，在深入调查分析自然基底、历史人文、土地权属的基础上，对整治区域进行全域全要素空间优化设计、工程细化设计和乡村特色风貌营造，因地制宜探索田水路林村等时空复合和功能叠合，推动空间布局优化与城乡风貌整治提升深度融合。在城郊接合部，突出“优空间，重协调，促均衡”，塑造功能互补、风貌协调的城乡共同体空间单元。在平原水网地区，突出“护水网，守格局，彰水韵”，塑造千亩连片、圩田如画的农业生产空间单元。在山地丘陵地区，立足“固生态、塑形态、显特色”，塑造山林叠翠、蓝绿交融的生态安全空间单元。
三、进一步明确重点实施内容
（一）开展土地综合整治+现代农业，推动农用地优化提升。在农用地碎片化、布局散乱等农产品主产区，推动农用地集中连片整治。逐步有序将25度以上陡坡耕地、零星破碎、房前屋后等难以保持长期稳定利用耕地退出，统筹推进耕地、林地、水域等空间置换和布局优化，推动“小田”变“大田”，实现项目区内永久基本农田同步建成高标准农田。原则上耕地和永久基本农田占补平衡在整治项目区内落实，确实无法平衡的，要在县域范围内落实。因地制宜推动土地集中流转，为适度规模经营打好基础，积极谋划产业导入，发展新型农业经营主体和社会化服务，推动粮田良用。鼓励在符合耕地用途管制要求的前提下，探索实施耕地复合利用，推动优地优用。积极探索农业空间“留白”机制，预留一二三产业融合发展用地空间和生态空间。
（二）开展土地综合整治+乡村记忆，推动村庄用地优化提升。在具有传统文化价值、古村落保护价值等乡村地区，多途径改善农民居住条件和乡村风貌。对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展用地。安置用地选址应尽量避让永久基本农田，确实无法避让的，按照“先补后调、优进劣出”原则落实补划，原宅基地复垦后形成集中连片耕地可划入永久基本农田。鼓励依法将零星、“插花”的小块存量农村集体建设用地整理腾挪后归并为大块宗地，依规划重新布局，用于乡村振兴新产业新业态发展；属于经营性用途的，可按照国家统一部署允许农村集体建设用地入市。稳慎探索农户依法自愿有偿退出宅基地补偿机制，有序推动依法登记的宅基地等农村建设用地的复合利用。结合农村人居环境整治、农民建房、公共基础设施改造提升，推动实现富有江南韵味的浙派民居风貌与满足现代生活需求的统一。遵循“修旧如旧、最小干预”的原则，采取“留改拆”并重的策略，最大程度地保护和恢复传统村落记忆要素，充分挖掘乡村历史文脉的文化价值、社会价值和经济价值，打通活化利用通道。
（三）开展土地综合整治+产业升级，推动低效用地再开发。在城镇化率较高与产业基础较好的地区，着力开展低效工业用地、城镇低效用地等存量空间提质增效行动。鼓励以片区形式进行存量空间改造，片区改造涉及的零星工业用地，经论证不具备单独开发条件的，可以协议方式供应给相邻产业一并改造开发（商品住宅除外）。产业园区外符合当地产业发展导向、现状效益较好且拥有合法产权的工业企业，可通过“以地换地”“以地换房”等方式向产业园区集聚，其中“以地换地”的，允许以协议方式办理用地手续。探索土地混合开发利用、自然资源资产组合供应、存量用地及其建筑用途转换等具体实施路径，激发多主体参与再开发积极性，引导低效产业有序退出或转型，依法做好不动产确权登记。对盘活的低效用地，支持结合区域产业发展导向，有机衔接县城承载能力提升重大项目，积极布局新质生产力，全面撬动空间能级提升，赋能新型城镇化建设。
（四）开展土地综合整治+城乡融合，推动城乡要素有序流动。在城乡空间交错、功能联系紧密的城乡结合部地区，促进城乡要素双向流动、高效配置。完善建设用地增减挂钩、采矿用地复垦利用等政策，统筹确定增减挂钩实施的规模、布局和时序，推动存量建设用地在城乡之间、乡村之间、村组之间实现区位调整。在保持总体布局稳定、符合城镇开发边界管控要求的前提下，鼓励将城镇开发边界边缘规模较小、分散零碎的空间有序复垦退出，并按程序上报城镇开发边界局部优化方案。鼓励城镇开发边界外的乡村振兴用地和零星布局建设用地使用存量建设用地，探索乡村产业用地、设施农业用地空间置换和优化配置机制。鼓励依法依规复垦复绿腾退各类现状低效建设用地，通过验收并经变更调查认定后，符合相关要求的可按一定比例核定增补城镇开发边界规模。探索节余指标调剂方与调入方共享土地增值收益，通过飞地入园、土地成本入股分红等市场化方式参与收益分配。
（五）开展土地综合整治+绿色发展，推动生态环境优化提升。聚焦山区海岛县等重点生态功能区，全面推进“大美自然·山水浙江”生态保护修复行动，开展山水林田湖草一体化保护修复。推广基于自然的解决方案，以近自然方式修复和维护乡村生态功能，因地制宜实施矿山生态修复、水环境治理、湿地生态修复、生物多样性保护和生态廊道建设等工程，着力提升生态系统稳定性和持续性。探索实施流域型土地综合整治，统筹实施河湖水系综合治理及美丽河湖、生态清洁小流域等工程，延续梯田层级肌理与河谷生态廊道，逐步恢复河湖蜿蜒曲折、深潭浅滩、水清流畅的自然形态。联动实施村庄人居环境综合整治，推进和美乡村建设，实现村庄干净整洁、农业绿色低碳、生态环境优美。
四、进一步加强项目管理
（一）加强项目统筹谋划。以县域为统筹单元，围绕“县城—中心镇—重点村”发展轴专项规划确定的关键轴点，统筹考虑地方发展水平、资源禀赋状况、财政承受能力、群众接受程度，按照“国土空间规划定格局、土地综合整治优布局”思路，谋划和推进土地综合整治项目，优先支持“土地综合整治+”模式创新。
（二）优化项目方案编制。项目实施方案应科学设置目标任务，合理界定子项目边界、范围和时序，涉及发展轴空间的优先将相关联的子项目纳入其中。鼓励将项目实施方案与详细规划（村庄规划）协同编制（优化调整），并落实详细规划确定的规划目标、用地布局、规划控制、风貌管控等要求。
（三）创新项目推进模式。依托中心镇、重点村推行组团式、片区式土地综合整治，积极探索一体化推进模式，鼓励各地将整治区内同类型子项目统一立项、设计、施工和验收。探索资源导向型可持续发展模式（ROD模式），将相关公益性项目与关联性较强的经营性项目“肥瘦搭配”，把自然资源使用权、收益权、经营权等以资产包形式组合供应，通过市场化方式配置自然资源资产和生态产品，鼓励和支持社会资本参与。
（四）深化项目融资对接。发挥财政资金撬动作用，构建“财政资金+专项债+政策性银行信贷+社会资本”的多元资金筹措模式。按照市场化原则，在不新增地方隐性债务的前提下，加强与政策性金融机构和生态保护修复产业专项基金合作，为符合条件的融资项目提供资金支持。着力做好融资项目谋划储备，畅通融资对接服务链条，推动项目融资方案与实施方案同步编审。
（五）严格项目实施监管。严格落实全过程管理要求，压实各级各部门责任，加强项目招投标管理，做好年度核算和成效总结评估。健全项目动态调整机制，对资金收益难平衡、整治效益不显著、实施需求不迫切的子项目，有序优化退出。规范实施方案调整，严禁随意甩项。确需撤销的，依据相关规定办理撤销手续。
五、进一步强化实施保障
按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立多部门参与的定期沟通协调机制，形成协同推进土地综合整治工作的强大合力和良好氛围，加速项目落地见效。强化科技创新赋能，加快推进数字化应用场景智能化迭代升级。注重发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，充分尊重群众意见，运用好村民议事决策机制，引导基层群众全方位参与。各地要认真开展土地综合整治成效评估，提炼可复制、可推广的经验做法和典型模式，并做好宣传引导。
本实施意见自2025年12月15日起施行。
浙江省自然资源厅
2025年11月13日
