关于《佛山市特困人员救助供养工作实施细

则（试行）（送审稿）》的起草说明

党中央、国务院《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求完善特困人员认定办法，并提出“将特困救助供养覆盖的未成年人年龄从16 周岁延长至18 周岁”。民政部《特困人员认定办法》及《广东省特困人员认定办法（试行）》，均适度扩大了特困人员的认定条件。为贯彻落实党中央、国务院文件精神，与上位法相关要求保持一致，进一步规范和健全我市特困人员救助供养工作，保障特困人员合法权益，市民政局起草了《佛山市特困人员救助供养工作实施细则（试行）（送审稿）》（简称《实施细则》，下同）。现就有关情况说明如下：

一、起草背景

党的二十大报告明确要求 “ 健全分层分类的社会救助体系 ” 。特困人员是社会救助的重要组成部分。制定《实施细则》》，完善特困人员救助供养制度，进一步健全分层分类救助制度体系，是党中央、国务院交给民政部门的重要政治任务。

民政部 2021 年印发的《特困人员认定办法》及省民政厅 2024 年印发的《广东省特困人员认定办法（试行）》适度拓展了 “ 无劳动能力 ” 的残疾种类和等级、完善了 “ 无生活来源 ” 认定条件、适度放宽了 “ 法定义务人无履行义务能力 ” 认定条件、适度放宽了特困人员救助供养制度覆盖未成年人范围等。我市于2018 年和2019 年分别制定印发了《佛山市特困人员供养工作实施办法》（佛民保〔2018〕17 号）《佛山市特困供养人员照料护理工作实施办法》（佛民保〔2019〕21号），规范性文件已到期，且原文件中部分相关内容与上位法存在不一致。

此外，各级公办福利机构集中供养的年满十八周岁的孤儿，一直靠政府供养，与特困人员本质一样。救助管理机构未查明身份信息的长期滞留流浪乞讨落户安置人员，根据有关规定，符合条件的纳入特困供养。但是工作衔接机制还不够健全，影响了基层的工作效率。完善特困人员救助供养制度，进一步打通政府供养人员的身份转换通道，更好地履行政府兜底保障职责，故市民政局整合特困人员供养工作和照料护理工作，起草了《实施细则》，。

二、起草过程及主要内容

市民政局在起草阶段进行了充分的准备工作：一是深入研究民政部、省民政厅关于特困人员认定与照料护理相关政策文件，为起草文件提供坚实的政策依据。二是组织各区民政共同赴江苏、浙江、安徽等地学习当地特困人员照料护理工作经验。三是召开专题研讨会议，充分了解各区民政及特困人员集中供养机构对于《实施细则》提出的意见。市民政局《实施细则》共8 章49 条，主要包括7 方面内容。

（一）明确工作职责。 《实施细则》明确了政府和相关部门和单位在特困人员救助供养工作中的的职责分工。具体包括特困人员救助供养工作原则、区级人民政府、区级人民政府民政部门及教育、财政等相关部门的工作职责、乡镇（街道）的职责、村（居）委会的职责、公办福利机构、救助管理机构的职责。

（二）明确认定条件。 《实施细则》明确了特困人员认定的 3 个条件，对无法定赡养、抚养、扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力进行了细化规定，同时明确了特困人员财产核对标准。具体包括将 “ 无劳动能力 ” 范围扩大至三级智力、精神残疾人；将 70 周岁以上且收入和财产符合最低生活保障边缘家庭规定的老年人列入 “ 无履行义务能力 ” 情形，将 “ 无履行义务能力 ” 情形中“经民政部门认定的支出型贫困医疗救助对象”的表述优化为“支出型困难家庭家庭成员”。同时，规定家庭成员名下金融资产的人均金额（市值）不超过当地 24 个月特困人员基本生活供养标准，其他财产标准与低保制度保持一致。

（三）明确申请办理及受理审批程序。 《实施细则》明确了各类困难群众申请特困供养的流程：社会面困难群众申请特困供养的，由本人或其监护人，或委托村（居）及他人向户籍所在地乡镇（街道）提出申请并提供规定材料；一直在机构内集中供养的孤儿、未查明身份信息的长期滞留流浪乞讨落户安置人员，按照属地管理原则，由市、区级公办福利机构，市、区级救助管理机构分别向机构所在地或安置地乡镇（街道）提出申请并提供规定资料，提出意见。乡镇（街道）接到申请材料后按照开展家庭经济状况查询核对，入户调查核实，提出初审意见，公示，报区级人民政府民政部门审核确认的流程进行办理。

（四）明确生活自理能力评估。 《实施细则》明确了特困人员生活自理能力评估的内容、程序、标准、频率以及特困人员生活自理能力发生变化的处置程序。此外，还规定了终止特困救助供养的情形和程序，并提出了对终止救助供养的原特困人员，符合最低生活保障、临时救助等其他社会救助条件的，应当按规定及时纳入相应救助范围。

（五）明确救助供养主要内容。 《实施细则》明确了特困人员救助供养主要内容包括提供基本生活条件、基本照料、资助参加养老保险、提供医疗救助、住房救助、教育救助、办理丧葬事宜等基本生活权益。

（六）明确特困人员供养形式和资金管理。 《实施细则》明确了救助供养包括集中供养和分散供养两种形式，特困人员可根据意愿自主选择，乡镇（街道）需与特困人员、照料护理机构或照料护理服务人、村（居）签订照料护理协议。制定特困人员基本生活标准、照料护理标准，明确基本生活保障金和照料护理费的发放方式、发放期限，同时细化了集中供养特困人员的基本生活保障金和照料护理费使用类目和范围。此外，明确了特困人员因病住院治疗的可向乡镇（街道）申请住院照料护理费，完善了住院照料护理申请的程序，提出照料护理人在特困人员住院期间未按协议履行照料护理工作的，可以停发或减发照料护理费。

（七）明确特困人员不配合入户调查的情形处置方式和免予追究经办人员相关责任的情形。 《实施细则》明确了特困人员本人、监护人或亲属需在经办人员入户调查时留守配合，连续两次无正当理由不配合、无人留守配合或者超过1年无法联系的，可以暂停发放特困人员救助供养金及照料护理费。此外，明确了经办人员按规定程序尽职完成调查，但由于申请人隐瞒人口、收入、财产状况，以及信息核对系统数据局限等原因，导致错保现象的，经办人员不承担工作过失责任。

三、行政系统内征求意见采纳情况说明

市民政局于2024 年4 月18 日对《实施细则》向各区人民政府及市区有关部门征求意见；共收到修改意见27 条。经研究后，采纳意见17 条，部分采纳意见2 条，不采纳意见8 条。根据各区各部门的意见修改完善形成《实施细则》（第二次征求意见稿），于2024 年7 月8 日再次向各区人民政府及市区有关部门征求意见；共收到修改意见12 条。经研究后，采纳意见4 条，部分采纳意见2 条，不采纳意见6 条。

四、公开征求意见采纳情况说明

2024 年8 月26 日公开征求公众意见，期间共收到公众意见3 条。经研究，因公众提出的意见均无法律依据支撑，所以均不予以采纳。

五、合法性审核情况

2024 年10 月8 日，经市民政局办公室进行内部审核，出具了《规范性文件法制审查登记表》。

2024 年10 月31 日，市民政局2024 年第12 次局长办公会议审议通过了《实施细则》，同意报市司法局审查，并提请市政府审议通过后予以印发实施。

六、实施日期及有效期说明

因《佛山市特困人员供养工作实施办法》（佛民保〔2018〕17 号）《佛山市特困供养人员照料护理工作实施办法》（佛民保〔2019〕21 号）均已失效，为更好保障特困人员基本生活建议《佛山市特困人员救助供养工作实施细则（试行）》自印发之日起实施，有效期3 年。

七、政策文件依据

1、党中央、国务院《关于改革完善社会救助制度的意见》；

2、民政部《特困人员认定办法》；

3、民政部财政部《关于进一步加强困难群众救助资金监管工作的意见》

4、《广东省社会救助条例》（广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告第85 号）；

5、《广东省最低生活保障制度实施办法》（省政府令262 号）；

6、《广东省特困人员救助供养工作规定》（省政府令295 号）；

7、《广东省人民政府关于进一步健全特困人员救助供养制度的实施意见》（粤府〔2016〕147 号）；

8、《广东省特困人员认定办法（试行）》（粤民规字〔2024〕1 号）；

9、《广东省民政厅关于印发〈广东省分散供养特困人员照料护理服务工作指引〉的通知》（粤民函〔2021〕342号）；

10、《广东省民政厅关于印发〈广东省最低生活保障家庭经济状况核对和生活状况评估认定办法〉的通知》（粤民规字〔2019〕9 号）；

11、《广东省民政厅关于加强特困人员护理工作的通知》（粤民规字〔2018〕4 号）；